一、引言
当前正处于脱贫攻坚与乡村振兴的交汇期,产业扶贫与产业兴旺分别作为两大战略的重要任务,探讨两者的衔接关系,不仅有助于推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合,也为实现“两个一百年”的奋斗目标提供重要支撑。
当前学术界对于脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的讨论方兴未艾。脱贫攻坚与乡村振兴是关涉我国农业农村发展的重大决策部署,两者间互促互进的关系为其衔接提供可行性。首先,脱贫攻坚和乡村振兴具有内容同质性、作用互构、主题一致性等特征,为两者衔接奠定了理论可行性[3]。其次,脱贫攻坚为贫困地区的发展打下基础,乡村振兴有助于巩固提升贫困地区的脱贫质量,化解贫困地区和非贫困地区的非均衡矛盾,这些为两者衔接奠定了实践可行性[2,4,5]。但脱贫攻坚的局部性、紧迫性与乡村振兴的整体性、长期性之间的客观差异,导致两大战略的衔接面临着体制机制衔接不畅、产业发展升级困难和内生动力难以激发等问题[3,6]。为促使两者有效衔接,学者们认为应在系统认识脱贫攻坚、乡村振兴战略要义和衔接内涵的基础上,制定衔接的总体原则,探索有效的衔接手段,分阶段有序推进[5],实现两者在战略思维、体制机制、政策措施、成效认定等方面的有机衔接[2,7,8,9]。
产业扶贫与产业兴旺分别作为脱贫攻坚、乡村振兴两大战略中的关键举措,两者的衔接程度直接决定着脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的衔接成效。目前,学者们主要基于脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的关系、衔接困境、实施路径等进行探讨,关于产业扶贫和产业兴旺的衔接问题探讨的较少,多是在脱贫攻坚和乡村振兴两大战略衔接探讨中作简要分析。研究产业扶贫和产业兴旺的衔接问题,不仅可以为产业兴旺打下良好的产业基础,也可抓住机遇在促使产业发展的同时巩固产业扶贫的成果。基于此,本文首先揭示产业扶贫和产业兴旺的逻辑关系,其次分析从产业扶贫到产业兴旺面临的主要困难,并探讨促使两者有机衔接的实现路径,为推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合提供重要依据。
二、产业扶贫与产业兴旺的逻辑关系
1.脱贫攻坚战略中的产业扶贫
产业扶贫是实现持续稳定脱贫的根本之策。自实施脱贫攻坚战略以来,有关部门高度重视产业发展,相继出台一系列的政策措施,使产业扶贫政策体系框架越来越完善,政策内容越来越丰富。
学者们对产业扶贫概念和内涵的认识较为一致,认为产业扶贫是一种坚持市场主导、政府引导,以促进贫困人口增收和贫困地区发展为目标,立足贫困地区资源禀赋、贫困状况,科学规划、选择、培育扶贫产业,建立相应的收益分配机制,并以产业扶贫支持政策作为支撑的扶贫方式[10,11,12,13,14,15]。产业扶贫政策目标可分为不同层级:到2020年,贫困县要建成一批贫困人口参与度高的特色产业基地,一批对贫困户脱贫带动能力强的特色农产品加工、服务基地,初步形成特色产业体系;贫困乡镇(村)的特色产业要突出,特色产业增加值要显著提升;贫困户家庭收入因产业发展稳定增加,自我发展能力明显增强。政策内容主要包括发展种养殖、传统手工业等特色产业;积极发展特色产品加工,加快一二三产业融合发展,发挥农业产业的多功能性,拓宽贫困户的增收渠道;发挥新型经营主体带动作用,完善利益联结机制,向贫困户提供全产业链服务;加大农林技术推广和培训力度,提升贫困户的劳动技能。政策目标对象具有瞄准性,为贫困地区和贫困农户。产业扶贫具有差异性、层级性、关联性等多重属性[14],与一般的产业发展相比,产业扶贫更强调发展贫困人口参与度高、对贫困户带动能力强的产业,让贫困户家庭从产业发展中获得收益。
2.乡村振兴战略中的产业兴旺
关于促进乡村产业振兴的指导意见明确产业兴旺是乡村振兴的重要基础,是解决农村一切问题的前提,对促进乡村产业振兴做出全面部署。可见,国家对产业兴旺的政策支持是一贯的、持续的,足见产业兴旺在乡村振兴战略中的地位和作用。
了解产业兴旺的内涵是研究产业兴旺的基础。产业兴旺不能仅局限于第一产业农业的发展,而应着眼于“接二连三”、一二三产业融合、功能多样、质量取胜的现代农业产业的兴旺与发展[16]。要瞄准城乡居民消费需求的新变化,以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业为引领,着力构建现代农业三大体系,推动农业向二三产业延伸,使农村产业体系全面振兴[17]。乡村产业兴旺,不应理解为追求乡村产业经济的快速增长和对国民经济增长贡献的提升,而是乡村多元经济相互渗透、融合、发展的一种状态[18],是在农业综合生产能力达到高水平稳定状态后,对农业质量提升、效益提高和农村产业链条延伸的必然要求[19,20]。
产业兴旺政策目标可分为近期和远期两个目标,其中近期目标为产业兴旺的制度框架和政策体系初步健全,现代农业体系初步构建,农村一二三产业融合发展格局初步形成;远期目标为农业结构得到根本性改善,农业现代化全面实现。政策内容主要侧重突出优势特色、科学合理布局、促进产业融合发展、推进质量兴农绿色兴农、推动创新创业升级。政策目标对象为广大农村地区和农村群体,即通过发展产业带动农村经济发展,促使农民增收,实现农业强、农民富的目标。产业兴旺具有投入产出较高、产品质量优良、产业特色高效、绿色生态安全、三产融合发展、要素配置合理、经济效益显著和支撑体系有力的特征[21]。与产业扶贫相比,产业兴旺更强调乡村发展的整体性,相关的支持政策更加重视普惠性,政策效果也更重视效率性。
3.产业扶贫与产业兴旺的内在关系
脱贫攻坚与乡村振兴存在耦合和交叉[5,6,8,9],产业扶贫与产业兴旺分别作为两大战略的重要举措,也具有内在一致性。产业扶贫旨在通过发展产业,帮助贫困地区和贫困群体实现脱贫目标;产业兴旺旨在通过发展产业,帮助全国乡村地区和乡村居民实现共同富裕目标;对于贫困地区和贫困群体而言,产业扶贫是近期目标,产业兴旺是远期图景,两者在方向上和本质上是协同一致的。
产业扶贫为产业兴旺奠定基础。第一,产业扶贫促进了贫困地区特色产业的发展。发展特色产业是贫困地区提高自我发展能力的重要举措,国家为此提供了一系列的政策支持,为贫困地区产业发展创造良好的机遇和环境。在政策的驱使下,贫困地区纷纷开发当地优势资源,遴选主导特色产业,创新产业发展模式,培养一批能带动贫困农户增收的特色主导产业,推动了当地的产业发展。第二,产业扶贫促进了新型农业经营主体的发展。新型农业经营主体在国家政策的支持下,利用市场机会不断发展壮大自己。近年来,贫困地区的新型农业经营主体发展数量不断增加,经营实力不断增强,带动模式不断创新,带动效果越发明显,已成为推动当地产业发展的主要力量。第三,产业扶贫提高了贫困户的收入水平。产业扶贫对贫困户的收入具有显著正向影响[22,23],使贫困户参与农业种植、畜禽养殖生计活动的比例分别提高了12%和14%[24],显著增加了贫困户的农业种植收入、畜禽养殖收入和家庭总收入[25]。
产业兴旺可巩固和提升产业扶贫质量。第一,产业兴旺可防止脱贫人口返贫,巩固产业扶贫脱贫成果。2020年是脱贫攻坚的收官之年,如何防止脱贫人口返贫、巩固脱贫成果已成为亟待解决的重要问题。产业扶贫承担着3000万以上贫困人口的脱贫任务,因贫困地区产业发展基础薄弱、产业结构单一、利益联结机制不完善等原因,已脱贫人口仍然面临较大返贫风险。产业兴旺为贫困地区产业发展提供了大量配置型资源和政策支持,为贫困地区巩固脱贫成果提供可能性。第二,产业兴旺推进产业扶贫的优化升级,提升产业发展质量。产业兴旺作为产业扶贫的升级版,要顺势而为,在巩固脱贫攻坚的基础上进一步把农村产业做好做强。通过发展现代农业推进一二三产业融合发展,拓展农业产业链实现产业的优化升级,发挥新型农业经营主体的带动作用等措施,推动农业高质量发展,拓宽农户增收渠道,提升其可持续的发展能力,建立稳定脱贫的长效机制。
产业扶贫与产业兴旺也存在一定的差异性。在政策目标上,产业扶贫旨在通过产业发展帮助贫困县在2020年顺利摘帽,贫困户在2020年如期脱贫。产业兴旺的目标可分为三个阶段:到2020年,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,产业兴旺取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农民富全面实现。可见,两者一个是短期目标,一个是长期目标。在政策内容上,产业扶贫侧重特色产业发展,主要解决当前贫困地区与贫困户的产业发展问题,提高贫困户的收入;产业兴旺侧重高质量、高品质发展,重点解决乡村地区和乡村人口持续发展产业问题,提高全体农民的收入。产业扶贫更关注产业发展的当前效果和利益机制,产业兴旺则更关注产业的长期高质量发展。在政策对象上,产业扶贫主要瞄准的是贫困地区和贫困人口,产业兴旺不仅仅瞄准产业扶贫过程中的贫困地区和贫困人口,而是全部乡村地区和乡村人口,一个是特定群体,一个是乡村整体,两者之间有重合但不完全一致。在政策实施方面,产业扶贫要求精准识别扶贫对象,了解其致贫原因,对其精准帮扶、点上着力、靶向治疗;产业兴旺不再具有特惠性而更加倾向普惠性,侧重整体施策、科学规划,全面发力。在政策时效上,产业扶贫脱贫效果及脱贫时间要求迫切;而产业兴旺是一项长期的历史任务,需要分阶段有序推进,稳扎稳打。
三、产业扶贫与产业兴旺有机衔接面临的困境
产业扶贫实施以来,全国各地不断探索,形成一些较好的发展模式和思路,可在产业兴旺中进行推广和借鉴,为乡村产业全面振兴奠定基础。但产业扶贫还存在着扶贫项目短期化、同质化现象严重、产业多以种养殖业为主,且产业链条短、部分新型经营主体发育不足等问题,不利于产业持续发展和产业兴旺目标的实现,导致产业扶贫与产业兴旺衔接中存在一定的困难。
1.部分产业扶贫项目短期化、同质化现象严重,不能满足乡村产业持续性、多元化发展的目标。
在脱贫攻坚任务的约束下,贫困地区政府更倾向于选择短平快的产业扶贫项目,而对相关的市场评估、产业遴选、合理布局、差异化与可持续发展等方面则难以顾及[14]。课题组调研中发现各地多选择食用菌、蔬菜、水果等项目来发展,规模一般比较小。这些项目扶贫效果确实能立竿见影,但忽视市场评估,缺乏足够的预判,等周边资源禀赋相似地区采取同样项目发展之后,就会出现无序竞争,导致特色产业再无特色,产品销路困难,甚至出现滞销现象,贫困户持续脱贫受到影响。产业兴旺是一项长期的历史任务,规模过小和短平快的产业项目不能实现产业的可持续发展,将逐渐被淘汰。另外,贫困地区产业项目的同质化也较为严重,考察不同地区贫困县的扶贫产业目录发现,各地重点支持的产业项目极其相似,大多集中在水果、蔬菜、食用菌、茶叶、药材等门类。在市场需求短期内相对稳定的情况下,大量增加这些特色农产品供给,极易产生供过于求的现象,导致产品降价销售甚至出现滞销现象。这将浪费国家的扶贫资源,冲击贫困地区产业发展,损害贫困户生产的积极性。产业兴旺要充分利用乡村资源,走差异化发展之路,满足人们日益增长的多元化需求,同时要降低自然风险和市场风险,因此,扶贫产业同质化将不利于乡村产业的多元化发展。
2.现有产业扶贫项目多以种养殖业为主,且产业链条较短,不能满足产业兴旺一二三产业融合的目标。
脱贫攻坚过程中,各地培育了大批能够带动贫困人口增收的产业,但受贫困人口人力资本禀赋的影响,主要为技术含量较低的种养殖业。课题组2018年对甘肃、四川和贵州的产业扶贫项目调研发现,54.09%的项目为种植业,44.58%的项目为养殖业,两者高达98.67%。扶贫产业过度依靠传统的种养殖业,导致其发展面临较大的自然风险和市场风险,而且收益也仅仅是本行业内的种养殖初级产品收益,增收能力十分有限。产业兴旺过程中不能只是简单地发展农业,需要发挥农业的多功能性,发展农业观光、乡村旅游等不同层次的产业,形成全产业化体系建设。其次,扶贫产业链条较短,多关注生产环节,加工和销售等环节常被忽视。调研中发现,产业项目多数生产初级产品,产品附加值较低;较少产品拥有商标和品牌,市场竞争力不足;销售渠道不稳定,多为政府或帮扶单位帮助销售,这些将影响贫困地区产业的健康持续发展,同时也影响对贫困户的带动效果。产业兴旺要将农业生产、农产品加工、观光休闲和销售等环节联结起来,实现农业的增值增效,使一二三产业融合发展,因此,目前很多产业扶贫项目不符合乡村产业融合发展的理念,未来要延长产业链,提高产品的附加值。
3.部分新型经营主体发育不足,不能在产业兴旺中充分发挥带动作用。
鉴于贫困户直接面对市场风险和自然风险的能力较弱,必须在产业扶贫中培育新型农业经营主体,龙头企业、农民合作社和家庭农场等逐渐成为产业扶贫的带动主体。然而部分合作社流于形式,存在管理运行不规范,财务制度不健全,议事制度和社员管理制度缺失,生产经营管理粗放,盈利能力弱等问题,以至于带动能力不强。龙头企业因激励政策较少,难以在经济利润和社会责任间平衡,多局限在农业产业园区和示范园区里,辐射带动范围有限。在带动模式方面,部分新型经营主体多采用入股分红方式来带动贫困户,提高了贫困户的财产性收入,但贫困户自身却没有参与到产业经营活动中。这种方式违背了产业扶贫“造血式”的初衷,不能真正提高贫困户的脱贫致富能力。在利益衔接机制上,部分新型经营主体带贫意识不高,与贫困户共担风险的意愿不强,利益联结机制较为松散;新型经营主体与贫困户签订的契约稳定性不强、约束力不足,而且缺乏利益保障机制建设。以上问题导致新型经营主体不能在产业兴旺过程中充分发挥作用,要加大新型经营主体的培育力度,完善利益联结机制。
4.现有产业扶贫项目多为政府推动,不符合产业兴旺“市场主导、政府引导”的定位。
产业扶贫要以市场为导向,通过发展产业来实现扶贫的目的。这意味着产业扶贫不仅要遵循市场逻辑,追求产业发展带来的经济利益,还承担着带动贫困地区经济发展和贫困群体脱贫的社会责任[14],即产业扶贫兼顾着经济利益和社会责任双重目的。因脱贫攻坚的时间紧、任务重,各地的产业扶贫多由政府主导或推动,更多地是一种政府行为,未充分发挥市场的主导作用[26]。这导致了产业扶贫在实施过程中容易出现同质化竞争局面,引起产品出现滞销现象,贫困户的利益则无法得到保障[27,28]。其次,产业扶贫资金多以贴息、补助、奖励等形式发放,不能重复循环利用,使用效率较低。再次,政府主导的产业扶贫多关注项目建设的投入,对后期管理、技术、维护等方面的投入较少,导致部分产业项目可持续性较差,运行很短时间就被荒废[29]。调研中发现,部分产业扶贫项目过度依赖政府,一旦失去政府支持,将无法运行下去。产业兴旺需要处理好政府和市场两者之间的关系,坚持市场在产业发展中的主导地位,发挥政府的引导服务功能,从而培育出适应市场变化和人民需求的乡村产业。
四、产业扶贫与产业兴旺有机衔接的实现路径
乡村振兴是分阶段实施的长期历史任务,在短期要着眼于脱贫攻坚政策措施的延续,巩固脱贫成果,在一些深度贫困地区,梯度跟进仍然是主要任务[4]。当前,应该继续实施产业扶贫政策,主攻产业扶贫遗留下来的问题,重点探索可持续的产业扶贫模式,在不折不扣地完成脱贫攻坚任务的前提下,逐步实现农村产业普惠与特惠相结合的、商业企业模式与社会企业模式并存的产业格局,最终实现产业兴旺与农民的共同富裕。
1.优化顶层设计,做好产业规划,在产业布局上做好衔接。
首先,要优化顶层设计,坚持立足当前与谋划长远相协调的原则,做好产业发展的全局规划,增强产业项目的可持续性。产业兴旺是持久战,要持之以恒,切忌短平快,这就需要贫困地区要有前瞻性、科学性的规划,依据当地的资源禀赋、政策环境、市场条件等,合理选择产业发展项目,不仅要考虑到当前贫困群体的增收,更要考虑到产业长远的持续发展。没有产业的可持续发展,脱贫户的增收就不可能稳定。其次,要坚持多样化发展原则,认真选择产业目录,发挥当地的比较优势,合理规划产业布局。贫困地区要依据自己的资源优势,找准适合当地发展的“特色”主导产业,发挥比较优势,不盲目跟风,形成一村一品、一乡多业,走专业化和品牌化的道路。在产业扶贫中发展起来的小规模经营主体要在乡村振兴中通过合作社和协会等方式逐步走向联合,提高产业的整体效率和市场的把握能力。要遵守做精做强的原则,注重提升特色产品质量,利用贫困地区生态资源丰富、无污染或污染少的特点,打造绿色、有机农产品品牌,让每个特色产业向优质发展,具有不可替代性。
2.拓展产业链,提升价值链,在产业融合上做好衔接。
首先,要拓展扶贫产业链的广度,实现本产业与相邻产业的融合发展。为满足人们日益增长的产品需要,同时降低自然风险和市场风险,扶贫产业在小范围内(如村级)专业化,在县域范围内要多元化发展。贫困地区要充分利用当地的自然资源、社会资源、文化资源等,除发展传统的种养殖业外,还要发展特色加工、生态和休闲旅游、电子商务等新产业新业态,实现扶贫产业链横向融合发展。其次,要拓宽扶贫产业链的深度,就是要完善扶贫产业的纵向产业链。为改变目前扶贫产业链条较短、多数只涉及产前和产中环节的状况,需要完善扶贫产业的上下游分工协作,推动扶贫产业向上下游延伸拓展。这就需要发展农产品深加工,增加产品附加值,有效规避市场波动风险;提升产品品质,打造特色产品品牌,增加产品的市场影响力和竞争力;发展电子商务,拓宽产品的销售渠道等,促进扶贫产业一体化运作,提高扶贫产业纵向融合发展水平。
3.提升新型经营主体发展能力,完善带动机制,在带动主体上做好衔接。
在脱贫攻坚与乡村振兴交汇期和过渡期,需要重点考虑产业扶贫的利益联结机制如何完善和扩展。2020年后中国将从消除绝对贫困转向缓解相对贫困,提高低收入人口的收入水平,缩小收入差别将是农村发展和扶贫的重点目标。因此,需要考虑对低收入人口的带动能力和方式。首先,要开展规范提升行动,增加新型经营主体的带动能力。一方面对“空壳社”、运营不规范的合作社等进行整顿。引导合作社在设立登记、建章立制、股权量化、利益分配、信息公开、民主管理等方面开展规范化建设,提高合作社规范化运营水平和盈利能力。另一方面,完善贫困地区龙头企业的激励机制,提高龙头企业参与产业扶贫的动力,扩大其对贫困地区的辐射带动范围。其次,要完善新型经营主体的带动方式,提高低收入户自我发展能力。除资产收益带动外,新型经营主体要多发展直接生产带动、就业创收带动、混合带动等模式,让低收入户更多的参与到相应的经营活动中,增加其脱贫致富的积极性,提高其可持续发展能力。再次,积极探索多种合作模式,完善利益联结机制。鼓励新型经营主体与低收入户建立契约型、分红型、股权型等合作方式,引导低收入户积极参与产业发展,进入产业链,获得稳定持续增收。
4.处理好政府和市场的关系,在产业发展体制机制上做好衔接。
首先,要发挥市场在产业发展中的主导作用。在产业选择方面,地方政府不能按照计划经济的思维进行干预,可以通过负面清单的方式加以调控,让经营主体依照市场需求进行决策选择[19]。在产品供给方面,地方政府不能为实现脱贫目标,盲目地扩大生产规模,要充分发挥行业组织的作用,实行统一规划,创造“有效供给”[16]。在要素供给方面,让资金、劳动力、技术等要素依据市场价格自由进入产业发展中,提高要素资源的利用效率。其次,要发挥政府在产业发展中的引导作用。政府要及时转变职能,逐步减少在产业发展中的直接推动力量,承担好作为市场监管主体的责任,履行好服务的职能。一方面,加大农产品生产过程中投入、产出、服务环节的监督管理力度,提高常态化监管与维护水平,创造公平公正透明的市场竞争环境。另一方面,政府要大力完善乡村水利、电力、道路、信息、通讯等基础设施,为产业发展创造良好的基础。此外,政府要在信贷、保险等方面创新金融产品,为乡村产业发展提供有效的金融扶持。
